纵观垃圾处理PPP项目近年来的发展,结合笔者操作的几个案例,笔者由衷感觉垃圾处理PPP项目的定语是“PPP”而非“垃圾处理”,即垃圾处理PPP项目的操作方式、内在逻辑、成本收益测算等,都源于原垃圾处理项目的方法论,一个最主要的特点就是,至今绝大多数垃圾处理PPP项目的回报机制仍然用吨处理费的形式,而非年运营补贴。所以摆在垃圾处理行业企业面前的难题,不是去苦苦钻研PPP的逻辑、内涵,而是只需要理解流程和限制性要求,即可事半功倍。这其中最特殊的一种是招标采购程序中的“资格预审”。“资格预审”根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号):

第五条 PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。

在笔者接触过的一个项目中,客户没有重视资格预审的内容,因此出现了预审不通过的情形,并最终导致错失该项目的中标机会。因此,PPP项目资格预审的内容和要求是什么,垃圾处理PPP项目资格预审是一个怎样的状况,这是本文力求分析与总结的。

项目概况:本项目处于采购阶段,但由于客户已经在资格预审中失败,因此项目基本无望,但其中引发的对于资格预审的探究还是值得进行的。

想要明确资格预审的内容和要求,首先必须对资格预审的目的有一定的了解。还是财库215号文提及的目的内容:第五条 验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

(1)社会资本响应。这其实是PPP项目的内在要求,PPP项目与传统项目相比,最突出的两个特点是实现政府少花钱多办事的目标和重视社会资本在该项目中的作用效果。之所以必须让社会资本响应,是因为PPP方案由于其主导权在政府,而且利润低微,可能导致方案过度偏向政府,社会资本无利可图,如此则一个好的项目、一个事关国计民生的重要项目就无法推进下去,因此要看有没有社会资本响应;此外,比如垃圾处理PPP领域存在着专业性极强,方案兼容度低的特点,如果PPP项目方案是依据某一技术甚至是某一企业技术为蓝本制定,很有可能导致没有其他社会资本足以胜任,那么这样的方案就有固化中标方的嫌疑。

(2)实现充分竞争。我们完全可以换个说法,一轮招标上多加了一轮资格预审,实际上就把竞争变成了两轮,最终胜出者必然是价格、效果兼具优势的企业,这对于政府来说,更为有利。诚然,对于项目而言的利处主要在于优化操作方案,能够以公平竞争的手段,迫使社会资本放弃虚高部分利润的可能,实现方案与项目的尽可能适配,高效又经济。

仅凭215号文,对资格预审的把握肯定是不够详尽的,存在各地实操的弹性,这也就成为了大家诟病资格预审的理由。然而,我们要有一个共识:严格按照215号文的规定,没有明确规定的比照招标采购程序的规定或原则处理。

资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订PPP项目合同前资格发生变化的,应当通知项目实施机构。

资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

划重点,资格预审公告中“采购需求”、“对社会资本的资格要求”是比较重点和有待设计的内容,因为这是适配于该项目的特有内容。当然,它必须满足以下的要求:

第二十三条招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定,违反公开、公平、公正和诚实信用原则,影响资格预审结果或者潜在投标人投标的,依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。(《招标投标法实施条例》)

项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

评审环节,由于现在的严格管控,社会资本基本上在评审会前,是无法知道评审专家是谁,有几个的。如果真的如此,那么结果一定是公平公正的,一定是社会资本期待的嘛?显然不是,将结论交由第三方评价是有风险的。特别是垃圾处理领域。本项目采用国内尚未普及的一种先进处理模式,换言之评审专家也不是这个技术的专家,那么他们做出的评价更多的只能是依靠某些表面的指标,处理量、服务费、成本等。这样极容易造成资格预审的失败。此外就算评审专家可以做出专业的评价,那么应对低价中标的策略准备不充分,也可能半路折戟沉沙。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审;项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的,可以依法变更采购方式。

资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

资格预审的结果最重要的数字是3,那么有没有陪标的嫌疑,这是首先要发现和杜绝的。但这里存在一个问题,不足三家投标的,就一定代表这个项目有问题吗?结果当然是否定的,还以垃圾处理PPP项目为例。本项目采用资源化的方式,是国内尚未普及的技术,拥有这种技术的企业本来就不多,所以很有可能不足3家投标,不足3家通过资格预审。这种情况只能最后变更采购方式,但是这应不应该成为诟病的理由呢?即资格预审存在很大的问题呢?笔者认为资格预审肯定有不完善的地方,但是从结果倒逼过程的做法显然更为不妥,不能因为只有一家投标的结果就否认资格预审程序的作用。面对此种情况,在合规风险的角度,还是应该走资格预审,因为仔细想来,工艺也是预审的一部分内容,也许其他公司的工艺会更好地适合当地的需求。

资格预审最受争议的是这样一句话:项目采购文件应当包括是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。这不就是说资格预审形同虚设吗?针对资格后审而言,笔者认为这句话肯定有欠妥的地方,因为它相当于否定了资格预审的价值和存在的意义,但资格后审本身制度的设定,是有其必要性的。笔者对此有这样的猜想。

首先,资格后审依旧是“资格预审”,准确地说,应该叫“补充的资格预审”,它针对的是没有及时参加资格预审的社会资本,还有一次补救的机会,将其与已经通过资格预审的社会资本比较和排名,从而重新确定顺位。这是考虑到PPP项目涉及基础设施与公共利益,应该着重考虑效果,如果后加入的社会资本确有实力,实在是不该因为程序而拒绝。

其次,毕竟是迟了,需要付出相应的代价,比如:同分时顺位在后,由于其加入而导致顺位落后的企业,可以寻求为准备资格预审和项目采购所付出成本的一定比例的补偿。

原标题:【案例分析】PPP项目的资格预审探究:中国某市生活垃圾资源化处理PPP项目

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